言治有理｜杨志勇：地方财政转型与新增长极探析
当前，我国地方财政在运行中遇到了一些难题，究其成因，既有经济方面的，也有财政体制机制方面的。以往的土地财政模式急需转型，地方财政新增长的实质是推动财政转型。中国社会科学院财政税收研究中心主任、研究员杨志勇在《国家治理》撰文指出，地方财政新增长要适应高质量发展的需要，即在实现财政可持续的前提下，通过深化财政体制改革，规范地方财政行为，筹集更充分的地方政府可支配财力；通过释放市场主体活力，促进经济增长，通过更快的经济增速，为地方政府提供更充分可靠的财源。
△ 点击标题查看全文
地方财政难题的成因分析
当前地方财政运行遇到了挑战，破解其中难题，首先要分析其成因。地方财政难题成因是多方面的，有来自经济运行的原因，也有财政体制机制的原因。前者可细分为宏观经济层面的原因、经济结构调整的原因、国际经济环境变化等原因。在经济下行压力较大的背景下，地方财政总体上看不太可能拥有充裕的财源，地方政府可支配财力受到经济影响是很常见的事。
我们可以将经济结构与政府收入结构（包括税制结构）相对应。技术进步催生新的经济模式并产生新的经济结构，但是既有的政府收入结构没有相应发生改变，二者不匹配直接影响地方财政收入情况，一些新兴行业本来可以转化为地方政府可支配财力的财源，却未能真正转化。经济全球化遭遇多重挑战，“逆全球化”插曲不时出现。这种不正常的国际经济环境不可能持续，经济全球化的趋势也不可逆转，但是现实中，产业链供应链的完整性和安全性已经不同程度受到影响，同样地，开放型经济建设面临着严峻的挑战。
财政体制机制方面的原因也不可轻视。有人将当前地方财政的难题简单地归咎于分税制财政管理体制，但这种说法是不成立的。如果问题出在分税制，那么1994年财税体制改革以来的近三十年，地方财政应该持续不断地出问题，显然事实并非如此。总体上看，分税制财政管理体制的运行是平稳的，且实现了改革设定的“提高两个收入比重”的目标，即提高财政收入占GDP的比重，提高中央财政收入占全国财政收入的比重，财政调控能力特别是中央财政调控能力大大增强，建立起财政收入稳定增长机制，财政收入增长与经济增长不匹配的状况逐步得到扭转。
分税制的实质是分级财政，在调动中央和地方两个积极性上发挥着其他财政管理体制所难以替代的作用。分税制运行中遇到基层财政困难问题，但这一问题并不直接来自分税制。例如，农村税费改革之后农业税取消及相关税费无法征收所带来的农业县基层财政困难问题，就不是分税制引起的，而是地方税制和地方政府收入结构不合理所致。这一问题的解决，在很大程度上是通过增加中央对地方的财政转移支付来实现的。由于农业税收入在全国财政收入中占比较低，财政转移支付总体上可以解决当时所遇到的基层财政困难问题。
对于农业县来说，要从根本上改变政府财力不足的问题，需要发展经济，特别是加快工业发展，顺应工业化趋势。工业发达的地方，通常是地方财政实力较强的地方。但是发展工业需要一定条件。一些地方基础设施薄弱，自然地理条件不佳，区位优势缺乏，营商环境有不少可改进的空间，这样的地方显然难以吸引外来资本，吸引不了工业企业。这种类型的农业县，要依靠自身力量改变基层财政困难，确实很难。
一些地方政府通过财政竞争来吸纳更多的财源，争取更多的地方政府可支配财力。发展总部经济是财政竞争的重要路径。发展总部经济条件最有利的往往是超大城市特大城市。发展总部经济，一线城市优势最为明显。即使是二线城市，与一线城市的差距也很大，更不用提三四线城市。能够发展总部经济的城市往往是中心城市，或全国中心城市，或区域中心城市。对于那些条件不够充分，却希冀通过总部经济来“分得一杯羹”的地方，只能采取“超常规”的做法，即通过“财政竞争”来赢得些许优势。这些“财政竞争”手段中有许多实质上是违规的，即以“奖励”为名，行“财政返还”之实，在地方缺少减免税权限的条件下，实质上进行“减免税”。这样的竞争只能是恶性财政竞争，不利于形成调动地方积极性的良性地方财政竞争秩序。这样的地方恶性财政竞争，实质上是在慷国家之慨，为局部地方谋利益。此类所谓的“财政竞争”是财政体制不规范运行的结果。这种竞争也会在实质上减少地方政府可支配财力，从而影响全国地方财政的可持续运行。为此，如何让地方“财政竞争”回到良性竞争状态，当是地方财政可持续运行的内在要求。
而数字经济的发展，更进一步强化了总部经济的重要性，总部转移更加方便，相应地，税源的区域转移也更加方便。少数数字经济发展较好的城市，税源更加丰富。如果这一切是市场演进的结果，是市场在资源配置中决定性作用发挥的结果，那么这样的税源转移是可以接受的。但事实不都是如此，数字经济背景下的税源转移或所谓的“税收竞争”，仍然有不少是人为干预的结果。
土地财政模式的不可持续性与产业生态
1998年福利分房改革之后，人们对商品住房的需求日益旺盛。土地财政模式因此得以兴起和发展。这样的土地财政模式是以“卖地”（国有土地使用权转让）收入为特征的。从形式上看，所谓的“卖地”，只是国有土地使用权的转让，但给地方政府带来了丰厚的土地收入。在不少地方，土地收入是地方政府发展的重要财力来源。与一般公共预算收入相比，土地收入的使用较为便捷，成为地方政府，特别是当地房地产行业发展更加快速的地方政府，最为倚重的可支配财力。客观地说，土地收入为地方基础设施和公共服务的改善，为地方经济社会的发展作出了贡献，这是无论如何都不能否认的。
但是，随着房地产行业进入低迷，这样的土地财政模式面临着不可持续的问题。一方面，地方政府支出在很大程度上是刚性的，另一方面，这样的政府支出需要有相应的政府收入来支持。商品房销售不畅，直接引发土地销售难题，结果就是地方政府可支配财力的减少。需要注意的是，土地收入近年来是逐年下降的。对于不少习惯了靠“卖地”获得收入，获得“活钱”的地方政府来说，土地财政模式转型迫在眉睫。
房地产行业的快速发展与城市化（城镇化）有着密切关系，适应了城市化的需要。房地产行业发展一旦失速，问题就会暴露无遗。城市化需要资金。一般公共预算内部的财政资金在不少地方甚至是发达地区，也只能满足地方财政经常性支出的需要，而可以直接用于城市化的资金规模极为有限。现实中的城市化融资，实际上走的是一条土地融资之路，形成了土地财政模式。这种土地财政模式，在很大程度上依靠房地产行业的发展来支撑。房地产行业的发展，特别是商品住房交易的活跃，带动了土地市场的发展，从而为地方带来相应的土地收入。土地收入是地方政府性基金的最主要收入形式，是地方政府最重要的能用于城市化的可支配财力。
当前，关于房地产行业未来难以持续发展的问题引发了不少关注。诚然，房地产行业的发展进入新阶段，快速发展的态势在发生变化，但房地产行业依然有较大的发展空间。中国的城市化进程尚未完成，住房需求仍然广泛存在。即使是目前已经拥有住房的家庭，也有住房品质改善的需求。房地产行业需要的是高质量发展，以更好满足人民群众不断增长的居住需求。但是，希冀通过发展房地产行业来维持以“卖地”为特征的土地财政模式，已经不可能再持续。这主要是因为商品房价格较高，在很大程度上透支了不少居民（家庭）的购买力。对于新生代来说，买房甚至不是生活的必然选项。因此，房地产行业的发展，已经无法再走“野蛮”发展的老路，而是要有针对性地对接多层次住房供应体系构建的目标，找到合理的定位。从住房公共政策目标来看，理想的状况应该是收入处于中上及更高水平的居民（家庭），应该能买得起居住面积和居住条件与身份相对称的商品房；收入在中等偏下水平的居民（家庭）居住需求的满足，应主要通过经济适用房或共有产权房；收入在较低水平的居民（家庭）的居住需求，应主要通过保障性租赁住房（包括廉租房）来加以满足。科学计算居民（家庭）住房需求总量和结构的基础，才可能为房地产行业的发展找到合理的路。总之，要按照高质量发展的要求，为房地产行业的发展找到新空间，从而为土地财政模式的平稳转变提供支撑；土地财政模式仍有其现实意义，但需要因势而变，找到新的可替代性财力，为地方财政转型提供更有力的支持。
理解地方财政新增长
地方财政实现新增长的基础是地方财政的可持续运行。地方财政只有在正常运行的基础上，才能履行其所被赋予的职能职责。地方财政为基层“三保”提供财力支持，地方财政需要面对地方政府隐性债务风险的防范化解难题，等等，都需要获得充分的可支配财力。时间换空间，通过债务延期，为化债提供支持；通过部分地方政府资产转化为可支配财力，为地方财政运行注入资金，都是促进地方财政可持续运行的重要途径。
实现地方财政新增长，需要准确理解地方财政新增长的内在含义。地方财政收入和支出规模并非越大越好。只要地方财政收入和支出基本匹配，收入基本上可以满足支出的需要，那么我们就可以理解为地方财政实现了可持续运行，处于正常运行状态。新增长不等于单维度的财政收支线性增长。新增长必须与高质量发展联系在一起。
随着经济社会发展，越来越复杂的问题需要地方政府去应对，地方财政随之也会耗费越来越多的资源。同时，我们也要注意到，随着信息收集和处理的技术效率的提升，为政府治理带来“规模经济”，更高一级的政府提供公共服务的效率更高，那么需要下一级地方财政需要筹集的财力就更少。治理需要有动态治理的眼光，人口老龄化与少子化对社会保障和人口高质量发展提出了更高要求，地方财政应作出及时正确的回应，在城市化仍然有较大空间的背景下，更好满足流动人口的高质量公共服务需求。
地方财政新增长的实质是地方财政的新转型，这与地方政府职责定位紧密相关。适应高质量发展需要，地方政府在中国式现代化中应该扮演什么角色？在社会主义市场经济条件下，市场在资源配置中发挥决定性作用，更好发挥政府作用，又该如何做到？政府、市场、社会的关系如何规范，都是进一步明确地方政府职责定位所不可回避的问题。地方政府治理的现代化，涉及治理目标的确定和治理效率的提升。以经济建设为中心的经济建设型政府，与公共服务型政府定位如何协调，也是一大难题。在经济建设上，政府需要做的往往是推动市场主体去做。地方政府需要推动地方经济转型，推动产业转型。
前已述及，地方经济不能只靠房地产，要给房地产行业合理定位，满足人民群众高品质生活对房地产行业的发展的更高需求。基于对房地产行业未来发展趋势的判断，房地产行业不再可能有既往的风光，但是作为发展中国家城市化（城镇化）对房地产的需求，以及既有住房更新换代的需求，房地产行业仍有发展的空间。需要注意的是，短期内靠“卖地”获得收入已经不足以维持地方政府发展的资金需求。
如果地方政府所承担的公共服务仍固定不变，那么地方政府就要寻找新的可替代财力。老路走不通，就想着如何改变，走出新路。开征房地产税的政策施行起来简单，有一段时间经常被提及，但从现实来看，短期内健全地方税体系，路径不在开征房地产税。
探索地方财政的新增长极的思路
地方财政的转型需要多条腿走路
中央对地方的财政转移支付，无疑是其中的重要路径之一。上级政府乃至中央政府增加财政转移支付可以解地方财政难题的燃眉之急，但是一味地诉诸上级乃至中央政府，并不是好的问题解决办法。这会严重阻碍中央和地方两方积极性的发挥。对于中国这样一个大国来说，只有发挥中央和地方两个积极性，许多问题才能真正得到解决。如果什么都依靠中央，那么只会助长地方的“躺平”心态，进而导致地方财政的软预算约束。长此以往，不仅中央财政的可持续性大成问题，甚至整个国家财政可能出现危机，财政运行可能进入不可持续状态。因此，地方财政问题的破解不能只考虑地方因素，更应从国家财政全局视角来统筹解决方案。
房地产税短期内难以成为地方财政的新增长极
健全地方税体系对于地方财政可持续运行意义重大。当前不乏有人提议通过开征房地产税，为地方政府寻找稳定的财源。实际上，短期内房地产税的开征并不具备条件，且会对房地产市场的正常运行产生扰动效应，在房地产市场下行压力较大时，不利于房地产市场的平稳健康运行。而且，房地产税开征很难带来新的财力。房地产税的征收对象主要是商品住房。现实中，商品住房已经承载了房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税这些只对房地产课征的税种的负担。开征房地产税只是对这些税种的替代，因此，指望通过开征房地产税来获取额外的地方政府可支配财力，难度很大。
此外，也有提议用房地产税来取代国有土地使用权转让金收入（土地收入），这也是不可行的。土地收入是产权收入，与税收收入性质不同，而且，一次性的金额巨大的土地收入要用较低税率的房地产税来替代，也不具有可行性。房地产税即使开征，更多的是多个地方税种的统一规范，并不会带来太多的额外财力。
进一步优化分税制财政管理体制，促进地方财政新增长
启动新一轮财税体制改革，关键点之一是加快地方财政制度建设。毫无疑问，分税制财政管理体制改革的方向必须坚持，同时，需要进一步优化分税制，形成更加规范更能调动中央和地方两个积极性的中央和地方纵向财政关系，以及更加合理、更有秩序，且地方更有活力的地区间横向财政关系。这是从财政体制建设入手，寻找地方财政新增长之路。构建地区财政发展指数，对各地财政发展状况进行评估，可以为财政体制改革提供数据支持。深化分税制改革，需要统筹推动、顶层设计。这绝非仅仅依靠地方就可以完成的事，但是，各地在财政体制建设中所做的探索，可以为深化分税制改革提供经验支持。
地方财政新增长极形成的关键是经济增长
地方财政的新增长极不能只从财政体制内部寻找答案。实现地方财政的新增长，需要直面地方财政难题的成因。大国财政的现代化，要走出自己的道路。经济方面的原因，只能通过发展经济来解决。国内外复杂的经济背景，决定了中国只能走“双循环”发展之路。一方面，坚持对外开放，发展开放型经济；另一方面，深化改革，为国内经济的发展打下坚实的制度基础。只要遵循经济增长规律，仍然有较大的经济增长潜力可以释放。
经济增长对于地方政府可支配财力的筹集来说至关重要。财力最终来自经济增长。当前经济增长中的瓶颈问题，不同地区遇到的情况不同，地方政府可以作为的空间也是不一样的。产业链供应链的安全问题，通常不是地方政府发挥作用就可以解决的。问题与财政有关，但这更是一个市场主体活力如何有效释放的问题，而不只是一个财政问题。
当前中国经济最需要的是提振信心。提振信心不能只喊口号，要有实实在在的行动。2023年中国经济恢复性增长，2024年中国经济在此基础上如能继续进一步增长，实现经济总体回升，则必然进一步提振信心。
激发经济增长潜力要挖掘各种可能的增长点。诚然，为中国经济快速增长作出巨大贡献的出口在未来不能像过去那样发力，但在开放型经济条件下，出口是经济增长的重要支撑力量，仍然要想方设法稳住。投资在经济增长中见效最快，投资带来居民收入，但消费才是经济增长的基础力量。没有居民收入的可持续增长，消费也不可能持续。因此，要注意投资、消费与居民收入之间的循环关系。
地方财政新增长要来自经济增长，来自优势产业的发展。地方经济增长只能靠释放市场活力。市场在资源配置中起决定性作用，这意味着各种市场主体的活力都需要尽可能释放。在许多时候，政府并不能替代市场主体，只要市场主体活力释放，经济增长，地方财源就不是问题，地方政府筹措充分的可支配财力用于提供优质公共服务的目标就可以实现，地方财政就实现了新增长。
地方财政新增长极目标的实现，需要加快地方财政转型。地方财政转型的重要目标是优化地方公共服务的提供，使之与地方政府可支配财力更加匹配。地方财政转型处于中国式现代化大背景中，处于社会主义初级阶段的现实，决定了以经济建设为中心的工作没有变。经济建设是经济增长之所需，对于发展中国家来说，没有更快的经济增长速度，就不可能超越发达国家。在此背景下，我们需要进一步思考，地方政府能够在其中扮演什么角色，让市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，地方财政转型目标的确定就更有针对性，地方财政新增长就更有明确的方向。
更多内容，请点击封面购买杂志
△国家治理高峰论坛精彩回顾（请滑动查看）
来源 | 《国家治理》2024年1月上
原文标题 | 地方财政转型与新增长极探析
作者 | 中国社会科学院财政税收研究中心主任、研究员 杨志勇
原文责编 | 李 懿
新媒体编辑 | 王 洋
更多精彩文章，欢迎关注《国家治理》杂志、国家治理网及人民论坛网！
声明：《国家治理》原创内容，任何单位或个人转载请回复本微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者。
点击关注我们